Aspectos Jurídicos de la Prevención de Riesgos Laborales en la Construcción: Introducción
De Construmatica
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Introducción
Como inicio de este estudio se deben poner de manifiesto las dificultades de la prevención de riesgos laborales en el sector de la construcción, no sólo desde la práctica habitual y el desenvolvimiento de los trabajos en una obra, sino también desde el punto de vista de la legislación aplicable, ya que en muchos casos es oscura y contiene numerosos conceptos jurídicos indeterminados que hacen que toda esta materia resulte excesivamente compleja en su aplicación y comprensión, apreciándose una nebulosa que implica a veces una vulneración del principio de seguridad jurídica.
Todas las normas deben ser claras, simples y comprensibles para sus destinatarios, tanto empresarios como trabajadores, para lograr en esta materia una disminución en la siniestralidad laboral y que la prestación del trabajo no conlleve riesgo para la seguridad y la salud.
Para la comprensión de todo el sistema preventivo español y en especial el referente al del sector de la construcción, hay que tener en cuenta no sólo la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, sobre Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), que contiene el marco general sobre el que se cimienta la prevención de riesgos en nuestro ordenamiento jurídico, sino también otras disposiciones legales o convencionales de desarrollo o complementarias que contienen prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o susceptibles de producirlas en dicho ámbito.
En este sentido el pilar normativo fundamental en la materia para el sector es el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, que supone la transposición al Derecho interno de la Directiva de la Unión Europea 92/57/CEE, sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción temporales y móviles.
Como ejemplo de la complejidad apuntada pueden señalarse las dificultades que se encuentran a la hora de determinar el ámbito de aplicación de este Real Decreto, la falta de criterios legales claros para organizar la prevención cuando una obra carece de proyecto o las complicaciones que se aprecian por la cantidad de sujetos que se reconocen intervinientes en el proceso constructivo y que, como tales, tienen obligaciones y responsabilidades.
A pesar de que el sector de la construcción, por su especial configuración y sus características, tiene su normativa específica, que deroga las disposiciones de carácter general y se aplica con carácter preferente, en cuestiones de responsabilidades y obligaciones debe tenerse muy presente lo que establece la normativa de carácter general, pues en gran parte de los casos las sanciones que se pueden imponer a los diferentes agentes se basan en ella.
Por último, las normas convencionales también son una fuente normativa importante en materia de prevención de riesgos laborales; cabe citar el IV Convenio General del Sector de la Construcción, cuyo Libro II contiene un importante elenco de disposiciones de seguridad y salud para las obras de construcción y donde se recogen las medidas que deben adoptarse en cada uno de los trabajos o tareas que se desarrollan en una obra teniendo en cuenta los oficios y las actividades más habituales.
Obra de construcción
a. Concepto
Con carácter previo al estudio de las disposiciones mínimas de seguridad y salud en el sector, hay que estudiar el concepto de "obra de construcción". El art. 2 del Real Decreto 1627/1997 define la "obra de construcción u obra" como cualquier obra, pública o privada, en la que se efectúen trabajos de construcción o ingeniería civil, cuya relación no exhaustiva podría ser la que sigue:
- Excavación.
- Movimiento de tierras: este concepto puede englobar al anterior concepto genérico de "excavación".
Ejemplo: Son obras de construcción u obras la excavación, el terraplenado, etc.
- Construcción: este concepto puede comprender alguno de los términos señalados dentro de este listado por ser el más genérico y no estar específica y rigurosamente definido en la legislación.
Ejemplo: Son obra de construcción los saneamientos.
- Montaje y desmontaje de elementos prefabricados.
- Acondicionamiento de instalaciones.
Ejemplo: Es una obra de construcción el acondicionamiento de una carretera para la ampliación de los arcenes, mejorar el calado de la dársena de un puerto, etc.
- Instalaciones de electricidad, climatización, calefacción, etc.
- Transformación.
Ejemplo: Son obras de construcción transformar un edificio de oficinas en otro de viviendas, un puerto pesquero en uno deportivo, una iglesia en un teatro, etc.
- Rehabilitación.
Ejemplo: Es una obra de construcción habilitar un edificio, un hotel, una carretera o un camino antiguo, etc.
- Reparación.
Ejemplo: Es una obra de construcción reparar los elementos de aluminio y las ventanas de una edificación preexistente.
- Desmantelamiento.
Ejemplo: Es una obra de construcción desmantelar unas instalaciones que contienen amianto por trabajadores especializados o con formación específica.
- Derribo.
Ejemplo: Es una obra de construcción la demolición de una casa.
- Mantenimiento: se entiende por tal el conjunto de operaciones y cuidados necesarios para que instalaciones, edificios, etc. puedan seguir funcionando adecuadamente.
Ejemplo: Es una obra de construcción el mantenimiento de una carretera o el mantenimiento y la actualización de un edificio de oficinas.
- Conservación y trabajos de pintura y de limpieza.
Ejemplo: Constituye una obra de construcción la pintura y conservación de la fachada de edificios protegidos.
- Saneamiento: es la acción de ejecutar, reformar o reparar el alcantarillado o drenaje de un edificio, municipio, etc.
Debe ponerse el acento en que se trata de una relación no exhaustiva de actividades, por lo que resulta importante analizar qué se considera obra de construcción para ver si se está o no dentro de su ámbito de aplicación.
Por tanto, se puede conceptuar la obra de construcción como el lugar donde se desarrolla con carácter temporal cualquiera de las actividades señaladas anteriormente, siempre que estén referidas a trabajos intrínsecamente asociados a actividades de construcción, tanto de edificación como de ingeniería civil, y se ejecutan con tecnologías propias de este tipo de industria.
La obra de construcción es el lugar donde se desarrollan con carácter temporal actividades referidas a trabajos intrínsecamente asociados a actividades de construcción, tanto de edificación como de ingeniería civil, y se ejecutan con tecnologías propias de este tipo de industria.
También se consideran obras de construcción los túneles o galerías y otros trabajos subterráneos, como los de vaciado de tierras, pozos y zanjas que constituyan por sí mismos una obra, formen parte de ella o sean necesarios para su ejecución y siempre que no sean industrias extractivas.
Para aclarar este punto el art. 1.2 del Real Decreto 1627/1997 especifica expresamente que no será de aplicación a las industrias extractivas a cielo abierto o subterráneas o por sondeos, que se regularán por su normativa específica; ésta básicamente es:
- El Real Decreto 863/1995, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, y el Real Decreto 150/1996, de 2 de febrero, por el que se modifica el art. 109 de dicho Reglamento.
- El Real Decreto 1389/1997, de 5 de septiembre, por el que se aprueban las disposiciones mínimas destinadas a proteger la seguridad y salud de los trabajadores en las actividades mineras.
Acudiendo al art. 2.a) del Real Decreto 1389/1997, se pueden definir las industrias extractivas a cielo abierto o subterráneas como aquellas que realizan las actividades siguientes:
- Extracción propiamente dicha de sustancias minerales al aire libre o bajo tierra, incluso por dragados.
- Prospección con vistas a dicha extracción.
- Preparación para la venta de las materias extraídas, excluidas las actividades de transformación de dichas sustancias.
- Perforación o excavación de túneles o galerías, cualquiera que sea su finalidad, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa relativa a las condiciones mineras de seguridad y salud en la obra de construcción.
Por tanto, se debe considerar que tanto los túneles o galerías y otros trabajos subterráneos, como los vaciados de tierras, pozos y zanjas que constituyan por sí mismos una obra, formen parte de ella o sean necesarios para su ejecución, estarán afectados directamente por el Real Decreto 1627/1997, que será plenamente de aplicación a ellos.
En todo caso existe un principio en materia de prevención de riesgos laborales y en otros ámbitos de la normativa laboral que determina que siempre que existan condiciones más beneficiosas reconocidas para el trabajador serán aplicables al ser un derecho que se le reconoce, por lo que todo lo que recoge el Real Decreto 1627/1997 debe considerarse como condiciones o medidas mínimas; en caso de existir una disposición más garantista o proteccionista de la seguridad y salud de los trabajadores, también será de aplicación.
En caso de existir una disposición más garantista o proteccionista de la seguridad y salud de los trabajadores, también será de aplicación.
Por otra parte, el Real Decreto 150/1996 determina que son industrias extractivas por sondeos las que realizan las actividades siguientes:
- Extracción propiamente dicha de minerales por perforación de sondeos.
- Prospección con vistas a dicha extracción.
- Preparación para la venta de las materias extraídas, excluidas las actividades de transformación de las materias extraídas.
Haciendo una difícil conjugación de todo esto y una vez determinado el ámbito de aplicación del Real Decreto, hay que retomar el concepto de obra, ya que una definición tan genérica como la que se ha ofrecido y una descripción tan alambicada de las actividades que pueden considerarse como tal (además el listado no es exhaustivo, como se recoge en el Anexo I del Real Decreto) requieren mayor precisión.
Por ello debe acudirse al concepto de obra de construcción como el lugar donde se desarrollan con carácter temporal cualquiera de las actividades señaladas en el Anexo I del Real Decreto 1627/1997, siempre que estén referidas a trabajos intrínsecamente asociados a trabajos de construcción y se ejecuten con tecnologías propias de este tipo de industrias, teniendo además en cuenta las siguientes precisiones:
- Los términos "proyecto de obra" o "proyecto de ejecución" se consideran sinónimos. Se entiende por "proyecto" el conjunto de documentos mediante los cuales se definen y determinan las exigencias técnicas de las obras de construcción de acuerdo con las especificaciones requeridas por la normativa técnica aplicable a cada obra.
Se define "proyecto" como el conjunto de documentos mediante los cuales se definen y determinan las exigencias técnicas de las obras de construcción de acuerdo con las especificaciones requeridas por la normativa técnica aplicable a cada obra.
- Se considera que la documentación técnica y económica de un proyecto está formada, como mínimo, por una memoria, un pliego de condiciones, unos planos, unas mediciones y un presupuesto.
También tiene la consideración de proyecto el conjunto de documentos que así considere la legislación aplicable en consideración a la obra de la que se trate, cuyo contenido puede variar.
La documentación técnica y económica de un proyecto está formada, como mínimo, por una memoria, un pliego de condiciones, unos planos, unas mediciones y un presupuesto.
A título informativo cabe señalar que los arts. 105 y ss. de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) determinan qué debe entenderse por proyecto de obra y su contenido*.
- Arts. 105, 106 y 107 de la LCSP.:
Art. 105. Proyecto de obras.
1. En los términos previstos en esta Ley, la adjudicación de un contrato de obras requerirá la previa elaboración, supervisión, aprobación y replanteo del correspondiente proyecto que definirá con precisión el objeto del contrato. La aprobación del proyecto corresponderá al órgano de contratación salvo que tal competencia esté específicamente atribuida a otro órgano por una norma jurídica.
2. En el supuesto de adjudicación conjunta de proyecto y obra, la ejecución de ésta quedará condicionada a la supervisión, aprobación y el replanteo del proyecto por el órgano de contratación.
Art. 106. Clasificación de las obras.
1. A los efectos de elaboración de los proyectos se clasificarán las obras, según su objeto y naturaleza, en los grupos siguientes:
a) Obras de primer establecimiento, reforma o gran reparación.
b) Obras de primer establecimiento, reforma o gran rehabilitación.
c) Obras de conservación y mantenimiento.
d) Obras de demolición.
2. Son obras de primer establecimiento las que dan lugar a la creación de un bien inmueble.
3. El concepto general de reforma abarca el conjunto de obras de ampliación, mejora, modernización, adaptación, adecuación o refuerzo de un bien inmueble ya existente.
4. Se consideran como obras de reparación las necesarias para enmendar un menoscabo producido en un bien inmueble por causas fortuitas o accidentales. Cuando afecten fundamentalmente a la estructura resistente tendrán la calificación de gran reparación y, en caso contrario, de reparación simple.
5. Si el menoscabo se produce en el tiempo por el natural uso del bien, las obras necesarias para su enmienda tendrán el carácter de conservación. Las obras de mantenimiento tendrán el mismo carácter que las de conservación.
6. Son obras de restauración aquellas que tienen por objeto reparar una construcción conservando su estética, respetando su valor histórico y manteniendo su funcionalidad.
7. Son obras de rehabilitación aquellas que tienen por objeto reparar una construcción conservando su estética, respetando su valor histórico y dotándola de una nueva funcionalidad que sea compatible con los elementos y valores originales del inmueble.
8. Son obras de demolición las que tengan por objeto el derribo o la destrucción de un bien inmueble.
Art. 107. Contenido de los proyectos y responsabilidad derivada de su elaboración.
1. Los proyectos de obras deberán comprender, al menos:
a) Una memoria en la que se describa el objeto de las obras, que recogerá los antecedentes y la situación previa a las mismas, las necesidades a satisfacer y la justificación de la solución adoptada, detallándose los factores de todo orden a tener en cuenta.
b) Los planos de conjunto y de detalle necesarios para que la obra quede perfectamente definida, así como los que delimiten la ocupación de terrenos y la restitución de servidumbres y demás derechos reales, en su caso, y servicios afectados por su ejecución.
c) El pliego de prescripciones técnicas particulares, donde se hará la descripción de las obras y se regulará su ejecución, con expresión de la forma en que ésta se llevará a cabo, las obligaciones de orden técnico que correspondan al contratista y la manera en que se llevarán a cabo la medición de las unidades ejecutadas y el control de calidad de los materiales empleados y del proceso de ejecución.
d) Un presupuesto, integrado o no por varios parciales, con expresión de los precios unitarios y de los descompuestos, en su caso, estado de mediciones y los detalles precisos para su valoración.
e) Un programa de desarrollo de los trabajos o plan de obra de carácter indicativo, con previsión, en su caso del tiempo y coste.
f) Las referencias de todo tipo en que se fundamentará el replanteo de la obra.
g) El estudio de seguridad y salud o, en su caso, el estudio básico de seguridad y salud en las obras.
h) Cuanta documentación venga prevista en normas de carácter legal o reglamentario.
2. No obstante, para los proyectos de obras de primer establecimiento, reforma o gran reparación inferiores a 350.000 euros y para los restantes proyectos enumerados en el artículo anterior, se podrá simplificar, refundir o incluso suprimir alguno o algunos de los documentos anteriores en la forma que en las normas de desarrollo de esta Ley se determine, siempre que la documentación resultante sea suficiente para definir, valorar y ejecutar las obras que comprenda. No obstante, sólo podrá prescindirse de la documentación indicada en la letra g) del apartado anterior en los casos en que así esté previsto en la normativa específica que la regula.
3. Salvo que ello resulte incompatible con la naturaleza de la obra, el proyecto deberá incluir un estudio geotécnico de los terrenos sobre los que ésta se va a ejecutar, así como los informes y estudios previos necesarios para la mejor determinación del objeto del contrato.
4. Cuando la elaboración del proyecto haya sido contratada íntegramente por la Administración, el autor o autores del mismo incurrirán en responsabilidad en los términos establecidos en los arts. 28 a 288. En el supuesto de que la prestación se llevara a cabo en colaboración con la Administración y bajo su supervisión, las responsabilidades se limitarán al ámbito de la colaboración.
5. Los proyectos deberán sujetarse a las instrucciones técnica
Para terminar de aclarar el concepto de obra y a la vista de lo establecido en el Real Decreto 1627/1997, cabe hacer la siguiente diferenciación:
a) Obras de construcción con proyecto
Son aquellas donde es legalmente exigible un proyecto, según se ha definido antes. Para ver si el proyecto es o no legalmente exigible, según el tipo de obra, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en la legislación correspondiente; cabe citar, entre otras, la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación; la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras; la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria; la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones; o la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, etc. según el tipo de obra de la que se hable, que en todo caso debe conocer el técnico responsable de la obra.
b) Obras de construcción sin proyecto
Son las que se ejecutan sin contar con un proyecto previo; se puede hacer la siguiente clasificación:
1. Obras en las que el proyecto no es exigible para su tramitación administrativa: son principalmente las obras menores donde no se solicita proyecto alguno por parte de la autoridad competente.
Las obras en las que el proyecto no es exigible son principalmente las obras menores donde no se solicita proyecto alguno por parte de la autoridad competente.
Ejemplo: Revoco y pintura de patios, cajas de escalera y fachadas; montaje y desmontaje de bajantes, canalones, instalaciones de aire acondicionado, etc.; cableado de fachadas, reparación de humedades, etc.
2. Obras de emergencia: están condicionadas por la necesidad de una intervención rápida y urgente, lo que imposibilita la redacción de un proyecto, en el sentido estricto del término, antes del inicio de la obra. Si con posterioridad a la intervención se redacta un proyecto, este tipo de obra pasa a tener la consideración de "obra de construcción con proyecto".
Ejemplo: Reparación urgente de un dique de contención o de socavones o hundimientos de viales, obras como consecuencia de la rotura de canalizaciones de agua, etc.
3. Obras de corta duración: son de escasa importancia tecnológica y económica y requieren poco tiempo para su ejecución. Aunque se trata de obras de corta duración previstas, y por tanto no son de emergencia, es frecuente que su inicio se conozca o determine con poco tiempo de antelación, ya que por su poca importancia y duración suele realizarse en el momento en el que resulta más conveniente para el promotor, el contratista o los usuarios.
Las obras de construcción sin proyecto son las siguientes:
1. Obras en las que el proyecto no es exigible: son principalmente obras menores donde no se solicita proyecto alguno por parte de la autoridad competente.
2. Obras de emergencia: están condicionadas por la necesidad de una intervención rápida urgente, lo que imposibilita la redacción de un proyecto, en el sentido estricto del término, antes del inicio de la obra.
3. Obras de corta duración: son de escasa importancia tecnológica y económica y requieren poco tiempo para su ejecución.
Ejemplo: Reparaciones de aceras o de baches en carreteras, acometidas de agua, gas, etc. en los edificios o reasfaltado de calles.
b. Fases de una obra de construcción
Una vez analizado el concepto de obra, resulta conveniente, aunque sea someramente, determinar las dos fases que tiene una obra de construcción:
a) Fase de proyecto
Antes de comenzar los trabajos, en su caso, el proyectista ha de realizar el proyecto encargado por el promotor definiendo en todos los aspectos la construcción que se va a ejecutar; se debe estudiar el terreno, hacer un replanteo, localizar e identificar las instalaciones, conducciones, líneas eléctricas, etc. y, en su caso, remitirlo al Colegio Profesional para su visado y presentarlo ante la Administración para la emisión de la licencia y autorización del comienzo de obra.
b) Fase de ejecución
La ejecución de la obra la efectúan las empresas contratistas con sus medios dirigidas por la dirección facultativa de la obra, que es designada por el promotor. Éste nombra la dirección de las obras, que, siendo los ojos del promotor en la obra, dirige los trabajos de las empresas que intervienen en ella. Es posible que el promotor contrate toda la obra con una única empresa; en este caso es el contratista o empresario principal y único. También puede contratar diferentes trabajos, especialidades o partidas de la obra con varias empresas, en cuyo caso cada una es contratista o empresario principal, según los casos.